Bảo đảm quyền khởi kiện trong tố tụng hành chính

Thực hiện công cuộc đổi mới, chúng ta tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Nhà nước có kỷ cương, kỷ luật. Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên, trong quá trình quản lý, điều hành, có thể có cơ quan hành chính nhà nước và cán bộ, công chức có những quyết định hoặc hành vi tác động ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và cá nhân, từ đó làm phát sinh các khởi kiện hành chính.

Quyền khởi kiện vụ án hành chính được quy định chi tiết tại Điều 115 Luật Tố tụng hành chính, để bảo đảm quyền khởi kiện trong tố tụng hành chính nghĩa là tạo cho các chủ thể có quyền khởi kiện có đủ các điều kiện cần thiết, chắc chắn thực hiện được trên thực tế, quyền khởi kiện ra Tòa án nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình thông qua các biện pháp được pháp luật quy định.

Hiến pháp nước ta ghi nhận: “Ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các quyền con người, quyền công dân về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa, xã hội được công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm theo Hiến pháp và pháp luật”. Do đó, để quyền khởi kiện được thực hiện trên thực tế thì việc bảo đảm thực hiện quyền này là rất có ý nghĩa, cụ thể:

Thứ nhất, bảo đảm quyền khởi kiện có ý nghĩa thiết thực và hết sức quan trọng đối với quyền lợi của công dân, mà trước hết là những chủ thể có quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm hại, đảm bảo tính khả thi trong quá trình thực thi quyền khởi kiện trên thực tế.

Thứ hai, việc ghi nhận quyền khởi kiện vụ án hành chính và sự bảo đảm của pháp luật trong việc thực hiện những quyền này góp phần nâng cao ý thức pháp luật của các chủ thể trong quan hệ pháp luật tố tụng hành chính nói riêng và quan hệ pháp luật hành chính nói chung.

Từ việc nâng cao ý thức pháp luật của các chủ thể có liên quan, qua đó sẽ góp phần giảm thiểu vụ việc bị xâm hại quyền, lợi ích hợp pháp, từ đó giảm thiểu được những vụ kiện tụng hành chính không cần thiết, gây tốn kém.

Tuy nhiên trong một số trường hợp do quy định của luật chưa cụ thể dẫn đến quyền và lợi ích hợp pháp của người dân bị ảnh hưởng. Cụ thể, theo Luật Tố tụng hành chính hiện hành, có 03 trường hợp không được khởi kiện như sau:

Trường hợp thứ nhất, quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo quy định của pháp luật.

Trường hợp thứ hai, quyết định, hành vi của Tòa án trong việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính, xử lý hành vi cản trở hoạt động tố tụng.

Đó là các quyết định, hành vi của Tòa án trong việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính được ban hành hoặc thực hiện trong quá trình Tòa án thực hiện chức năng, thẩm quyền liên quan đến xử lý vi phạm hành chính.

Các quyết định, hành vi này nếu không hợp pháp thì có thể sẽ bị xử lý theo quy định tại Pháp lệnh số 09/2014/UBTVQH13 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành ngày 20/01/2014 về trình tự, thủ tục xem xét, quyết định áp dụng biện pháp xử lý hành chính tại Tòa án nhân dân.

Trường hợp thứ ba, quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức.

Quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức là những quyết định, hành vi chỉ đạo, điều hành việc triển khai thực hiện nhiệm vụ, kế hoạch công tác; quản lý, tổ chức cán bộ, kinh phí, tài sản được giao; kiểm tra, thanh tra việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ, chính sách, pháp luật đối với cán bộ, công chức, viên chức, người lao động và các đơn vị thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan, tổ chức.

Có thể vì những lý do chính đáng khác nhau, người khởi kiện không thể thực hiện được quyền khởi kiện để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Để khắc phục tình trạng này, Luật Tố tụng hành chính có những quy định nhằm bảo đảm quyền khởi kiện được thực thi trên thực tế, cụ thể:

Trường hợp thứ nhất, trường hợp vì sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác làm cho người khởi kiện không khởi kiện được trong thời hạn quy định tại điểm a và điểm b, khoản 2 Điều 116 Luật tố tụng hành chính năm 2015 thì thời gian có sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác không tính vào thời hiệu khởi kiện.

Trở ngại khách quan là những trở ngại do hoàn cảnh khách quan tác động làm cho người có quyền, nghĩa vụ không thể biết về việc quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm hoặc không thể thực hiện được quyền hoặc nghĩa vụ của mình.

Sự kiện bất khả kháng là sự kiện xảy ra một cách khách quan, không thể lường trước được và không thể khắc phục được, mặc dù đã áp dụng mọi biện pháp cần thiết và khả năng cho phép.

Trường hợp thứ hai, đương sự là người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự, người bị hạn chế năng lực hành vi dân sự hoặc người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi thực hiện quyền, nghĩa vụ của đương sự trong tố tụng hành chính thông qua người đại diện theo pháp luật.

Trong ba trường hợp không được quyền khởi kiện vụ án hành chính. có sự bất cập trong thực tiễn áp dụng đối với trường hợp thứ ba, tức là trường hợp không được quyền khởi kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức. Trong đó, chủ yếu là quyết định về “quản lý, tổ chức cán bộ” gây nhiều tranh cãi.  Có thể lấy 01 vụ việc xảy ra năm 2019 tại một tỉnh làm ví dụ: Ngày 30/5/2019, Ủy ban nhân dân tỉnh H tổ chức công bố quyết định về công tác cán bộ. Trong đó, có quyết định điều động ông N khi đó là Phó Giám đốc Sở Tư pháp tỉnh sang công tác ở Hội Chữ thập đỏ tỉnh. Tuy nhiên, ông N đã từ chối nhận quyết định điều động. Lý do không chấp nhận về Hội Chữ thập đỏ vì khi về Hội Chữ thập đỏ công tác sẽ không còn là công chức. Ông khiếu nại lên Ủy ban nhân dân tỉnh nhưng khiếu nại của ông về quyết định điều động không được thụ lý giải quyết.

Căn cứ vào quy định pháp luật hiện hành, ông có quyền khiếu nại hay khởi kiện vụ án hành chính hay không?

Điều 11 Luật Khiếu nại năm 2011 có quy định các khiếu nại không được thụ lý giải quyết, trong đó trường hợp đầu tiên là “Quyết định hành chính, hành vi hành chính trong nội bộ cơ quan nhà nước để chỉ đạo, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, công vụ; quyết định hành chính, hành vi hành chính trong chỉ đạo điều hành của cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan hành chính cấp dưới; quyết định hành chính có chứa đựng các quy phạm pháp luật do cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật; quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định;”

Tương tự như vậy, tại điểm C, khoản 1 Điều 30 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 cũng quy định “Quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức” không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án.

Như vậy, trường hợp này, nếu ông khởi kiện vụ án hành chính thì Tòa án cũng không thụ lý giải quyết, vì đây là quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức trong quản lý, tổ chức cán bộ.

Vấn đề sẽ không bàn cãi nếu ông N được điều động sang một cơ quan khác mà ông vẫn còn là công chức. Ở đây, ông là công chức trong cơ quan hành chính nhà nước lại được điều động sang Hội Chữ thập đỏ, một Hội đặc thù, không chuyên môn về pháp luật. Ông khiếu nại không được thụ lý giải quyết, nếu ông khởi kiện cũng sẽ không được thụ lý, bởi vì quy định quá chung chung về quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức ở hai văn bản luật nêu trên dẫn đến bất cập này.

Rõ ràng quyền và lợi ích của người dân trong trường hợp này đã bị ảnh hưởng, nhưng không thể khởi kiện. Do đó cần kiến nghị Quốc hội quy định hoặc giao quyền cho Chính phủ quy định chi tiết, cụ thể những trường hợp nào được gọi là “mang tính nội bộ” của cơ quan, tổ chức. Đặc biệt, trong điều động cán bộ, công chức, có cho phép “làm mất” biên chế cán bộ, công chức của người được điều động hay không, có tính đến sự phù hợp về chuyên môn, nghiệp vụ hay không. Quan điểm cá nhân người viết, nên quy định theo hướng việc điều động không làm mất biên chế cán bộ, công chức và công việc mới phải phù hợp với chuyên môn, nghiệp vụ của người được điều động. Nếu cơ quan nào điều động không đúng quy định thì cho phép cán bộ, công chức được thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính. Có như vậy mới bảo đảm được quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.

Ở nước ta, chú trọng bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người dân trước sự xâm phạm của quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật, thể hiện ở cơ chế khởi kiện hành chính ra Tòa án. Giá trị cơ bản, thiết yếu của việc cho phép cơ quan, tổ chức, cá nhân được quyền khởi kiện vụ án hành chính và các biện pháp bảo đảm thực hiện quyền khởi kiện thể hiện sự quan tâm của Đảng và Nhà nước ta trong việc bảo vệ và bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Thực tiễn xét xử các vụ án hành chính trong thời gian qua của các cấp Tòa án ở nước ta đã chứng minh được giá trị tích cực này.

Hoạt động thực hiện quyền khởi kiện hành chính ra Tòa án và cơ chế bảo đảm quyền khởi kiện được thực thi trên thực tế đã và đang có tác dụng tích cực thúc đẩy tinh thần, thái độ, trách nhiệm của cơ quan nhà nước mà chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước trong việc tăng cường sự quan tâm, cẩn trọng hơn khi ra quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính. Từ đó, nâng cao chất lượng, hiệu quả của hoạt động hành pháp, xây dựng nền hành chính mạnh và trong sạch, góp phần bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và cá nhân.

Bài viết thể hiện quan điểm của tác giả, rất mong nhận được ý kiến của bạn đọc !

Trần Hồng Long-Phòng 10